Codice appalti: quali le nuove regole per attuare il PNRR?

Il 23 maggio ha preso avvio alla Camera l’esame in aula del disegno di legge delega in materia di contratti pubblici (A.C. 3514): il testo approvato in commissione corregge quello proveniente dal Senato, che a sua volta era una modifica della formulazione originaria del Governo luglio 2021. Un passo importante per conseguire uno degli obiettivi fondamentali fissati dal PNRR.

Codice appalti, cosa cambia

Ma per poter utilizzare il nuovo quadro di regole occorrerà attendere almeno un anno ancora, necessario per scrivere ed approvare la parte attuativa, che il Governo potrà redigere avvalendosi della magistratura amministrativa. Nel frattempo, sarà necessario provare a capire quali siano le differenza tra il nuovo ed il vecchio codice (Codice dei contratti di cui al decreto legislativo n.50 del 2016) e in che modo quest’ultimo riuscirà a realizzare quella svolta che in molti si aspettano da tempo e dalla quale dipende il futuro del Paese, come quello dell’intero contesto comunitario di cui l’Italia è parte imprescindibile, contesto che non ha caso ha messo sul piatto ingenti risorse finanziate, per la prima volta, dal debito comune.

Nuovo Codice appalti, cosa dice

Gli interventi di digitalizzazione

Le previsioni in materia di interventi di digitalizzazione e informatizzazione portano alla piena attuazione della Banca dati nazionale dei contratti pubblici -tornata in capo all’Anac ad opera del decreto semplificazioni 2021- e di fascicolo virtuale dell’operatore economico -anch’esso gestito dall’Autorità ai sensi dello stesso provvedimento-; ciò al solo fine di ridurre gli oneri documentali ed economici a carico di chi partecipa alle procedure competitive e la digitalizzazione dell’intero procedimento realizzativo per ottenere benefici in termini di ottimizzazione di tempi di esecuzione e costi a vita intera degli interventi.
No poca perplessità desta l’assenza di richiami, nel testo ormai avviato alla discussione finale, all’uso dei metodi e degli strumenti elettronici di modellazione elettronica e informativa per l’edilizia e le infrastrutture (leggasi BIM), riferimento che viceversa compariva nel testo della delega del 2016. Tale circostanza pare configurarsi come un vero e proprio passo indietro, rispetto al quale l’auspicio è quello di mantenere comunque in piedi le disposizioni nel frattempo emanate sul punto.

Energia e ambiente

Passando al tema energia ed ambiente, si evidenzia il criterio che richiede la semplificazione delle procedure destinate alla realizzazione di investimenti in tecnologie verdi e digitali, nonché in innovazione e ricerca; ciò anche al fine di conseguire gli obiettivi dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, incrementando in tal modo il grado di ecosostenibilità degli investimenti pubblici e delle attività economiche secondo i criteri del regolamento (UE) 2020/852 del giugno 2020.
Nello stesso ambito rileva la previsione di misure volte a garantire il rispetto dei criteri di responsabilità energetica e ambientale nell’affidamento degli appalti pubblici e delle concessioni, in particolare con la definizione di criteri ambientali minimi (cosiddetti CAM), da valorizzare economicamente nelle procedure di affidamento, e l’introduzione di sistemi di rendicontazione degli obiettivi energetico- ambientali.

Superamento delle disparità

Sul tema del superamento delle disparità la delega si limita a prevedere un apposito criterio volto a promuovere meccanismi e strumenti per la realizzazione delle pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità. Rileva, al riguardo, la scelta di declinare detti principi in termini di premialità nell’accesso al mercato e/o in sede di valorizzazione delle offerte presentate nelle gare. Anche in questo caso, peraltro, vale l’osservazione resa precedentemente in tema di digitalizzazione delle procedure, nel senso che, ferma restando la portata della previsione, l’auspicio è quello che, in sede attuativa, vengano mantenute comunque in piedi le disposizioni nel frattempo emanate dal legislatore sul punto.

Come funziona il regime di revisione dei prezzi

Tra i temi nuovi e più attuali, l’introduzione di uno criterio di delega ad hoc volto a rendere obbligatorio per tutti i contratti pubblici, previsione contrattuale di un regime di revisione dei prezzi obbligatorio per legge da menzionare in chiave di trasparenza nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, che intervenga al verificarsi di particolari condizioni non prevedibili da parte dell’operatore economico all’atto dell’offerta, inclusi gli aumenti salariali.

L’importanza della formazione

La qualificazione delle stazioni appaltanti, da realizzare anche incentivando il ricorso a centrali di committenza e a stazioni appaltanti ausiliarie, è un altro punto confermato rispetto al 2016, uno dei pilastri fondamentali su cui si basava, e tuttora si basa, ancorché inattuato, il vigente codice. Nuovo, in quest’ottica, ed in linea con le opzioni più recenti, è il criterio che mira ad attuare tale obiettivo potenziando qualifiche e specializzazioni dei pubblici dipendenti attraverso specifici percorsi di formazione ai quali viene fatto espresso riferimento.

Ulteriori criteri di delega

Ulteriori significativi criteri di delega, che con l’apporto dei lavori in commissione salgono dai 29 del testo del Senato a 31, sono:

• in tema di stabilità occupazionale, il rafforzamento delle cosiddette clausole sociali, nel senso che i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti relativi a tutti gli appalti di servizi ad alta intensità di manodopera dovranno contenere specifiche previsioni in tal senso;

• in tema di attività professionali, il divieto di prestazione gratuita, salvo casi eccezionali con previa adeguata motivazione, e l’obbligo di indicare nei documenti di gara relativi ad appalti di progettazione ed esecuzione, le modalità di corresponsione diretta al progettista dei relativi corrispettivi ovvero della quota del compenso corrispondente agli oneri di progettazione indicati dalle imprese in offerta;

• in tema di semplificazioni operative, alle quali hanno dato fin qui dato risposta i decreti 76/2020 e 77/2021, il divieto, salvo casi motivati, di utilizzo del sorteggio, o di altri metodi di estrazione casuale dei nominativi, per la selezione degli operatori da invitare alle procedure negoziate in caso di affidamenti di importo inferiore alle soglie comunitarie, la tipizzazione dei casi di utilizzo del solo criterio del prezzo o del costo per l’aggiudicazione delle gare, con possibilità di escludere, nei contratti non transfrontalieri, le offerte anomale in base a meccanismi e metodi matematici e, in tema di lotti, la possibilità di procedere alla suddividere degli appalti da affidare in base a criteri qualitativi o quantitativi, cosa peraltro già prevista dalla delega del 2016 ma in questo caso senza richiamo all’obbligo di motivare scelte in senso diverso;

• in tema di garanzie, l’obbligo di sottoscrizione di polizze assicurative a copertura dei rischi di natura professionale, con oneri a carico delle amministrazioni in caso di affidamento degli incarichi di progettazione a personale interno alle amministrazioni stesse, la revisione dell’intero sistema in capo agli operatori economici per la partecipazione alle gare e l’esecuzione dei contratti, con disciplina omogenea tra settori ordinari e speciali, la possibilità di sostituire le garanzie esecuzione con ritenute in proporzione all’importo del contratto in occasione del pagamento di ciascuno stato di avanzamento lavori;

• in tema di tutela del lavoro, l’obbligo di scorporare, in ogni caso, i costi della manodopera e della sicurezza dagli importi soggetti a ribasso in sede di offerta e quello, in linea con la mutata disciplina del subappalto in senso comunitario, di prevedere nelle clausole sociali che ai lavoratori dei subappaltatori vengano sempre garantite le stesse condizioni economiche e normative praticate ai dipendenti dell’appaltatore;

• in tema di esecuzione dei contratti, ridefinire la disciplina delle varianti in corso d’opera, nei limiti dell’ordinamento europeo, in relazione alla possibilità di modifica dei contratti in fase di esecuzione e individuare meccanismi sanzionatori e premiali per incentivare la tempestiva esecuzione dei contratti, nonché meccanismi di rafforzamento dei metodi di risoluzione delle controversie che siano alternativi al rimedio giurisdizionale.

Codice appalti, le linee di sviluppo

Le vigenti regole sono, dunque, destinate a governare la realizzazione di tutti gli interventi in affidamento nei prossimi 12 mesi e molte di esse, in base al principio secondo il quale il nuovo codice non potrà che riguardare e regolare gli affidamenti di là da venire, resteranno operanti ancora per molti anni. In quest’ottica è ragionevole pensare che soluzioni individuate in via temporanea con l’obiettivo del la semplificazione, anche in forma di deroga rispetto al regime ordinario, possano ritrovarsi stabilizzate nel nuovo codice. Le opzioni già oggi definite, sopratutto laddove dovessero produrre risultati apprezzabili, potrebbero, infatti, trovarsi incluse nel nuovo testo di cui, quindi, è già oggi possibile intravvedere le relative linee di sviluppo.